การเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิ ตามหลักลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

สำนักงานศาลปกครองได้มีหนังสือหารือคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ในกรณีที่มีการเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2547 เพราะเหตุว่าข้าราชการที่ได้รับเงินดังกล่าวไปโดยไม่มีสิทธิตามมาตรา 51 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่บัญญัติให้นำบทบัญญัติเรื่องลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลมนั้น หากได้มีการนำเงินไปชำระค่าเช่าซื้อบ้านหรือเงินกู้ซื้อบ้านทั้งจำนวนแล้ว จะถือว่าไม่มีเงินค่าเช่าบ้านเหลืออยู่ในขณะเรียกคืน ใช่หรือไม่

คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเห็นว่า การเพิกถอนคำสั่งอนุมัติให้เบิกค่าเช่าบ้านตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้าน พ.ศ. 2547 เป็นการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองอย่างหนึ่ง เมื่อกฎหมายเฉพาะไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้เป็นการเฉพาะ กรณีย่อมอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงต้องนำหลักเกณฑ์การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงิน หรือให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ ตามมาตรา 50 ประกอบกับมาตรา 51 มาใช้บังคับ กล่าวคือ คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาจถูกเพิกถอนทั้งหมดหรือบางส่วน โดยจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลัง หรือมีผลในอนาคตไปถึงขณะใดขณะหนึ่งตามที่กำหนดได้ และหากเป็นคำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงิน หรือให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ ให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน โดยความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับคำสั่งทางปกครองดังกล่าว จะได้รับความคุ้มครองต่อเมื่อผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง หรือได้ดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ หรือการเปลี่ยนแปลงจะทำให้ผู้นั้นต้องเสียหายเกินควรแก่กรณี

เมื่อไม่ปรากฏว่าผู้ได้รับเงินค่าเช่าบ้านได้กระทำการโดยทุจริต (ได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จ หรือปกปิดข้อความจริงซึ่งควรบอกให้แจ้ง หรือข่มขู่ หรือชักจูงใจโดยการให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วยกฎหมาย หรือได้ให้ข้อความซึ่งไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนในสาระสำคัญ หรือได้รู้ถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองในขณะได้รับคำสั่งทางปกครอง หรือการไม่รู้นั้นเป็นไปโดยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง) จึงต้องนำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม ซึ่งมาตรา 406 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บัญญัติว่า บุคคลใดได้มาซึ่งทรัพย์สิ่งใดเพราะการที่บุคคลอีกคนหนึ่งกระทำเพื่อชำระหนี้ก็ดีหรือได้มาด้วยประการอื่นก็ดี โดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ และเป็นทางให้บุคคลอีกคนหนึ่งนั้นเสียเปรียบไซร้ ท่านว่าบุคคลนั้นจำต้องคืนทรัพย์ให้แก่เขา และมาตรา 412 บัญญัติว่า ถ้าทรัพย์สินซึ่งได้รับไว้เป็นลาภมิควรได้นั้นเป็นเงินจำนวนหนึ่ง ท่านว่าต้องคืนเต็มจำนวนนั้น เว้นแต่เมื่อบุคคลได้รับไว้โดยสุจริต จึงต้องคืนลาภมิควรได้เพียงส่วนที่ยังมีอยู่ในขณะเมื่อเรียกคืน

การเรียกคืนเงินที่ได้รับมาโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ตามหลักลาภมิควรได้นั้น จะต้องพิจารณาว่าบุคคลนั้นได้รับเงินไว้โดยสุจริตหรือไม่ หากรับเงินไว้โดยไม่สุจริตก็ต้องคืนเต็มจำนวน แต่หากรับเงินไว้โดยสุจริตก็คืนเพียงส่วนที่ยังมีอยู่เมื่อเรียกคืน ซึ่งตามข้อเท็จจริงที่หารือนี้ปรากฏว่าผู้รับคำสั่งได้รับเงินค่าเช่าบ้านมาโดยสุจริต การคืนเงินดังกล่าวย่อมคืนเพียงเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปในแต่ละเดือนที่ยังคงมีอยู่เมื่อเรียกคืน เมื่อมีการนำเงินดังกล่าวไปชำระค่าเช่าบ้าน ค่าเช่าซื้อหรือเงินกู้ซื้อบ้านทั้งจำนวนแล้วในขณะเรียกคืน โดยมีใบเสร็จเป็นหลักฐานในการเบิกค่าเช่าบ้าน ผู้รับคำสั่งจึงได้รับความคุ้มครองในความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งอนุมัติให้เบิกค่าเช่าบ้านดังกล่าว ดังนั้น จึงไม่มีเงินค่าเช่าบ้านเหลืออยู่ในขณะที่เรียกคืน ทั้งนี้ เป็นไปตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อร. 161/2566 และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อร. 209/2566

สำหรับปัญหาว่าการนำเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิ ไปชำระเป็นค่าเช่าซื้อบ้านหรือเงินกู้ซื้อบ้าน และได้รับทรัพย์สินเป็นบ้านแล้ว จะถือว่าบ้านที่ได้รับเป็นการนำลาภมิควรได้ซื้อมา และจะสามารถช่วงทรัพย์บ้านตามมาตรา 226 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยตกเป็นลาภมิควรได้ที่ยังต้องคืนหรือไม่ เห็นว่า เจตนารมณ์ของมาตรา 51 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่ให้นำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม การกำหนดให้นำบทบัญญัติใดมาใช้บังคับโดยอนุโลม มิใช่เป็นบทบังคับโดยตรง การนำมาใช้บังคับจึงต้องไม่ขัดหรือแย้งกับเจตนารมณ์และหลักการของกฎหมายที่กำหนดให้มีการอนุโลม อีกทั้งต้องนำมาใช้ด้วยความระมัดระวังและต้องตีความการนำมาใช้โดยเคร่งครัดด้วย (ตามแนวความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 271/2555 ประชุมใหญ่ และเรื่องเสร็จที่ 559-560/2554) ดังนั้น การกำหนดให้นำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้มาใช้บังคับโดยอนุโลม จึงเป็นกรณีที่ให้นำมาใช้บังคับเฉพาะเรื่องลาภมิควรได้เท่านั้น และจะต้องอยู่ภายใต้หลักกฎหมายปกครองที่ให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน โดยมิได้มุ่งหมายให้นำบทบัญญัติอื่น เช่น เรื่องช่วงทรัพย์ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลมด้วย

ที่มา / คลิกดาวน์โหลดไฟล์ ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 824/2567 เรื่อง การนำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลมแก่การเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539