รู้ยัง!! โรงเรียนก็ขายที่ดินได้นะ

          เป็นความจริงครับ โรงเรียนสามารถขายที่ดินได้ แต่จะมีขอบเขตการขายอย่างไร...บทความนี้มีคำตอบครับ

          เนื่องจากพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 59 กำหนดให้สถานศึกษาของรัฐที่เป็นนิติบุคคล มีอำนาจในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของสถานศึกษา ทั้งที่เป็นที่ราชพัสดุ ตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ และที่เป็นทรัพย์สินอื่น ทั้งนี้จะต้องไม่ขัดหรือแย้งกับนโยบาย วัตถุประสงค์ และภารกิจหลักของสถานศึกษา
          นอกจากนี้ยังกำหนดให้บรรดาอสังหาริมทรัพย์ที่สถานศึกษาของรัฐที่เป็นนิติบุคคลได้มาโดยมีผู้อุทิศให้ หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้ของสถานศึกษา ไม่ถือเป็นที่ราชพัสดุ และให้เป็นกรรมสิทธิ์ของสถานศึกษาด้วย

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 59

          ในเรื่องนี้คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีคำวินิจฉัย เรื่องเสร็จที่ 47/2558 ว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายประสงค์ให้สถานศึกษาของรัฐที่เป็นนิติบุคคลมีอิสระในการบริหารทรัพย์สินที่อยู่ในความครอบครองของสถานศึกษานั้นด้วยตนเอง 
          ที่ดินที่มีผู้บริจาคให้ จึงไม่เป็นที่ราชพัสดุ และเป็นกรรมสิทธิ์ของสถานศึกษา และไม่มีสถานะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แต่มีสถานะเป็นเพียงทรัพย์สินของแผ่นดินเท่านั้น ด้วยเหตุนี้จึงไม่ต้องโอนโดยตราเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา (ตามมาตรา 8 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 1305 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518) จึงสามารถจำหน่ายจ่ายโอนได้เช่นเดียวกับทรัพย์สินของเอกชน โดยจะต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน ตามระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นนิติบุคคลในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา พ.ศ. 2546

          อย่างไรก็ตาม สถานศึกษามีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ หากจะขายที่ดินก็ควรดำเนินการตามระเบียบที่กฎหมายกำหนดเพื่อให้เกิดความโปร่งใสและเป็นธรรม แต่เนื่องจากไม่ปรากฏบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง จึงแนะนำให้สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ. ) ออกระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าว ทั้งนี้ในการดำเนินการโอนหรือขายที่ดินที่รับบริจาค สถานศึกษาควรคำนึงถึงเงื่อนไขตามสัญญาให้ที่ดินของผู้บริจาคและระเบียบปฏิบัติของทางราชการด้วย

          ภายหลังจากคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีความเห็นข้างต้นแล้ว 7 เดือน ต่อมา สพฐ. ได้ออกระเบียบสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ว่าด้วยการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่สถานศึกษารับบริจาคแล้วยังมิได้ใช้ประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งที่ดินอยู่ห่างไกลหรือไม่ติดกับที่ตั้งสถานศึกษา หรือเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินมิได้ พ.ศ. 2558 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 132 ตอนที่ 95 ง เมื่อวันที่ 10 กันยายน 2558 ซึ่งระเบียบดังกล่าวกำหนดการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินไว้ 3 วิธี คือ
          1. การขาย 
          2. การแลกเปลี่ยน 
          3. การโอนคืนให้แก่ผู้บริจาคหรือทายาท 

          สำหรับการขายที่ดินที่ได้รับบริจาคนั้น โรงเรียนจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ดังนี้
          1. เป็นที่ดินที่ได้รับบริจาคซึ่งยังไม่ได้เข้าไปใช้ประโยชน์ เนื่องจากเหตุใดเหตุหนึ่งต่อไปนี้
              1.1 เป็นที่ดินอยู่ห่างไกล
              1.2 ที่ดินที่บริจาคไม่ติดกับที่ตั้งสถานศึกษา
              1.3 เข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินมิได้
          2. ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษานั้นๆ โดยมีขั้นตอนดำเนินการดังนี้
              2.1 ผู้อำนวยการสถานศึกษาต้องแต่งตั้งคณะกรรมการภาคี 4 ฝ่าย ประกอบด้วย ผู้แทนครู ผู้แทนผู้ปกครอง ผู้แทนชุมชน และผู้แทนนักเรียน
              2.2 คณะกรรมการภาคี 4 ฝ่าย พิจารณา
                    1) นโยบายของ สพฐ. ในการพัฒนาที่ดิน เพื่อจัดหารายได้ของสถานศึกษา ส่งเสริมและพัฒนาการจัดการศึกษาของสถานศึกษาให้มีคุณภาพและศักยภาพในการพัฒนานักเรียน การพัฒนาจัดการศึกษามีความจำเป็นที่จะต้องใช้ทรัพยากรในการส่งเสริมการพัฒนาดังกล่าว และรายได้ของสถานศึกษาเป็นปัจจัยที่สำคัญอย่างยิ่งในการจัดหาทรัพยากรที่ใช้สนับสนุนและส่งเสริมการศึกษา การจัดหาประโยชน์จากที่ดินเป็นรายได้สถานศึกษาถือเป็นหนทางที่จะได้มาซึ่งรายได้ของสถานศึกษา จึงมีความจำเป็นจะต้องดำเนินการจัดหาประโยชน์ที่ดินให้ถูกต้องและเหมาะสม หากพิจารณาแล้วจะต้องขาย ต้องรายงานเหตุผลและความจำเป็นให้คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน
                    2) กำหนดมูลค่าที่ดิน โดยประเมินจากราคาที่คาดว่าจะเป็นราคาซื้อขายจริงในท้องตลาดในปัจจุบัน และคำนึงถึงสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจ สภาพและที่ตั้งของที่ดิน มูลค่าเพิ่มของที่ดินในกรณีที่จะนำไปผนวกเข้ากับที่ดินของบุคคลอื่นที่ตั้งอยู่ติดกัน รวมทั้งความเหมาะสมและปัจจัยที่สำคัญอื่นๆ ที่จะทำให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ทางราชการ ทั้งนี้อาจให้สถาบันวิชาชีพหรือบริษัทที่ปรึกษาทางด้านการประเมินอสังหาริมทรัพย์ทำการศึกษาและประเมินราคาที่ดินเพื่อนำมาใช้เปรียบเทียบกับมูลค่าที่กำหนดไว้ก็ได้ 
                    3) ให้ขายโดยวิธีตกลงราคา แต่จะต้องไม่ต่ำกว่ามูลค่าของราคาประเมินที่กำหนด (ตามข้อ 2.2) และจะต้องได้รับอนุมัติจากผู้อำนวยการสถานศึกษา ซึ่งรายได้ที่ได้รับให้ส่งเป็นรายได้สถานศึกษา และให้ใช้จ่ายเงินได้ตามวัตถุประสงค์ของผู้บริจาคเท่านั้น 
                    4) การขาย ให้ทำความตกลงกับผู้บริจาคหรือทายาท เพื่อเปลี่ยนวัตถุประสงค์จากการเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดิน เป็นการขาย โดยนำรายได้มาใช้ประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ของผู้บริจาค 
              2.3 คณะกรรมการภาคี 4 ฝ่าย เสนอความเห็นต่อคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษา เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ 

          ข้อสังเกตของผู้เขียน 

          1. ตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ 47/2558 ดังกล่าว มีลักษณะคล้าย "ฎีกากลับหลัก" กล่าวคือ แต่เดิมคณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยว่าที่ดินที่บริจาคให้สถานศึกษา ถือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 1304 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ตามคำวินิจฉัยเรื่องเสร็จที่ 25/2507 , ที่ 46/2514) และเป็นที่ราชพัสดุด้วย (ตามคำวินิจฉัยเรื่องเสร็จที่ 767/2534) และแม้ต่อมาพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 จะมีผลใช้บังคับแล้ว โดยมาตรา 59 วรรคสอง กำหนดให้อสังหาริมทรัพย์ที่สถานศึกษาของรัฐที่เป็นนิติบุคคลได้มาโดยมีผู้อุทิศให้ หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้ของสถานศึกษา ไม่ถือเป็นที่ราชพัสดุ และให้เป็นกรรมสิทธิ์ของสถานศึกษา ก็ตาม แต่คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยังคงมีความเห็นว่าที่ดินที่ได้รับการบริจาคถือเป็นที่ราชพัสดุ (ตามคำวินิจฉัยเรื่องเสร็จที่ 187/2550) จนกระทั่งความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาในปัจจุบัน (เรื่องเสร็จที่ 43/2558) ดังกล่าวที่เห็นว่าไม่ใช่ที่ราชพัสดุ และเป็นกรรมสิทธิ์ของสถานศึกษา จึงสามารถจำหน่ายจ่ายโอนได้

          2. ระเบียบสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ว่าด้วยการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่สถานศึกษารับบริจาคแล้วยังมิได้ใช้ประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งที่ดินอยู่ห่างไกลหรือไม่ติดกับที่ตั้งสถานศึกษา หรือเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินมิได้ พ.ศ. 2558 ออกโดยอาศัยอำนาจตามระเบียบสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ว่าด้วยการบริหารจัดการอสังหาริมทรัพย์ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของรัฐที่เป็นนิติบุคคลในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา พ.ศ. 2551 และคู่มือดำเนินการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุและที่ดินประเภทอื่น ตามหนังสือสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ที่ ศธ 04002/ว 678 ลงวันที่ 15 มีนาคม 2556 นั้น อาจไม่ถูกต้อง เนื่องจากระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นนิติบุคคล ในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา พ.ศ. 2546 ให้อำนาจ สพฐ. ในการออกระเบียบเกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศ สพฐ. จึงได้ออกระเบียบฯ พ.ศ. 2551 แต่ไม่ครอบคลุมถึงการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน ซึ่งที่ดินที่ได้รับบริจาคเมื่อสามารถจำหน่ายจ่ายโอนได้ตามกฎหมาย การโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินย่อมเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารจัดการทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศให้ หากจะมีการเพิ่มเติมหลักเกณฑ์และวิธีการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่ได้รับบริจาค ควรจะแก้ไขเพิ่มเติมระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2551 เนื่องจากกระทำโดยอาศัยอำนาจตามระเบียบกระทรวงศึกษาธิการฯ พ.ศ. 2546 ทั้งระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2551 มิได้ให้อำนาจในการออกระเบียบเพิ่มเติมแต่อย่างใด หรือหาก สพฐ. ต้องการจะออกระเบียบแยกต่างหากจากฉบับ พ.ศ. 2551 ก็อาจทำได้แต่จะต้องอาศัยอำนาจในการออกโดยระเบียบกระทรวงศึกษาธิการฯ พ.ศ. 2546 มิใช่ระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2551 เช่นกัน

          3. ตามระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2558 ข้อ 6 กำหนดว่า "ในการขอความเห็นชอบจากคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษา" อาจไม่ถูกต้อง เนื่องจากไม่ปรากฏคำว่า "คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษา" ในกฎหมาย ซึ่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 มาตรา 38 ให้มี "คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน" ประกอบกับระเบียบกระทรวงศึกษาธิการฯ พ.ศ. 2546 และระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2558 ก็ได้กำหนดว่าการจำหน่ายอสังหาริมทรัพย์ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน และระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2558 ข้อ 6 ที่กำหนดว่า "...ให้ผู้อำนวยการสถานศึกษาแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง...เพื่อพิจารณาและเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษา" อย่างไรก็ตาม นับแต่ประกาศใช้ระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2558 จนถึงปัจจุบัน มีการแก้ไขคำผิดที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ประมาณ 170 ครั้ง โดยไม่ปรากฏการแก้ไขถ้อยคำของระเบียบ สพฐ.ฯ พ.ศ. 2558 แต่อย่างใด

#นักเรียนกฎหมาย

1 สิงหาคม 2561

ที่มา :

• พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542
• พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546
• ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 47/2558
• ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นนิติบุคคล ในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา พ.ศ. 2546
• ระเบียบสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ว่าด้วยการบริหารจัดการอสังหาริมทรัพย์ของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของรัฐที่เป็นนิติบุคคลในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา พ.ศ. 2551
• ระเบียบสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ว่าด้วยการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่สถานศึกษารับบริจาคแล้วยังมิได้ใช้ประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งที่ดินอยู่ห่างไกลหรือไม่ติดกับที่ตั้งสถานศึกษา หรือเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินมิได้ พ.ศ. 2558